中国红十字会改革—左右为难，举步维艰
文章摘要：危机催生的改革2011年6月，郭美美成为热点人物，中国红十字会遭遇有史以来最大信任危机。舆论普遍质疑官办慈善机构不透明。在整个危机处理中，旧体制与公众期待之间，鸿沟愈深。“郭美美事件”给红十字会带来巨大负面影响。
危机催生的改革
2011年6月，郭美美成为热点人物，中国红十字会遭遇有史以来最大信任危机。舆论普遍质疑官办慈善机构不透明。在整个危机处理中，旧体制与公众期待之间，鸿沟愈深。
“郭美美事件”给红十字会带来巨大负面影响。统计显示，事件之后的两个月，红十字会募款额即跌入冰点，整个2011年，全国红十字会系统接收国内捐款17.78亿元，境外捐款2.14亿元，较前一年大幅下降65%。
赵白鸽临危受命，探讨改革之路。
“任重道远，但我们必须向前走。”2012年8月2日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，上任未满一年的中国红十字会常务副会长赵白鸽重申改革决心。
两天以前，国务院正式发布《关于促进红十字事业发展的指导意见》(下称《意见》)，提出改革思路：理顺政府与红十字会的关系，积极推进红十字会体制机制创新，着力打造公开透明的红十字会，全面建立综合性监督体系。
以此为节点，在经历一系列信任危机后，中国红十字会踏上变革之路。
清理不规范的冠名，纯洁红会组织。
在以“郭美美事件”为代表的一系列红十字会信任危机中，任何一个地方红十字会、关联机构、合作企业的“差池”，都会危及红十字整体品牌，倒逼中国红十字会出面救火。因此，在总体改革之前，中国红十字会对于关联机构的整顿已经开始。
近些年，国内各地红十字冠名医院丑闻频发。自今年2月起，中国红十字会开始对冠名医院展开清理，此后两个月间，原先遍及全国的2360多家红十字冠名医疗机构，减少至1603家。进入5月后，中国红十字会联合卫生部发文，要求全国各地评估各冠名医疗机构的管理现状，发现并整改存在的问题，对严重违规者取消冠名权。
增加信息的透明度
红十字会也试图改变信息不透明的状况，这一点曾在“郭美美事件”中饱受抨击。2011年7月31日，中国红十字会捐赠信息发布平台试运行。按照赵白鸽披露的时间表，2012年底，捐赠平台和筹资管理系统基本版上线，一年后推广到80%的省红十字会，再用一年时间，所有的功能上线，推广到80%的市级红十字会和50%以上的县级红十字会。
“这些并不够，红十字会必须要彻底改革。”在其上任之初举行的一次媒体恳谈会上，赵白鸽对《财经》
中国特色的红十字会，弊端尽现。
红十字会改革，相比一般官办NGO复杂，盖因其地位“更高”，行政化色彩更浓。
中国红十字会的历史可追溯至1904年，此后百余年间，对其性质的表述屡次变更。在1993年的《中国红十字会法》中，被确认为：从事人道主义工作的社会救助团体。中国红十字会也是国际红十字运动成员。
此前，赵白鸽在谈及中国红十字会的特殊地位时向《财经》记者表示，在世界各国，红十字会都肩负人道援助与国际间交往的职责，必须与政府密切合作，所以与其他NGO性质不同，“无论如何改革，红十字会不可能摒弃这一点”。中国红十字会秘书长王汝鹏也称，各国红十字会是政府在人道领域的助手，各国政府和红十字会在各个层面上享有特殊和显著的合作关系。
但他们没有提及的一点是，在1986年日内瓦国际红十字大会确定的红十字运动七项基本原则中，第四条即为独立原则。大会确定，“虽然各国红十字会是本国政府的人道工作的助手并受本国法律的制约，但必须始终保持独立，以便任何时候都能按本运动的原则行事”。
相较于其他国家而言，中国红十字会尤为独特，它不但拥有副部级的行政级别，同时被列为中央财政一级预算单位。与此相比照，遍布全国的各级红十字会，均被纳入行政或事业编制，接受全额财政拨款，负责人多由同级政府任命，人员享受公务员待遇。
2011年，全国红十字会系统总收入41.98亿元，其中“政府拨款”占27.7%。
正因为其准政府部门的身份，汶川地震、玉树地震等大灾之后，四川、青海等省级红十字会所募得的善款，大部分归入财政资金，由政府统一调配使用。这种做法使得红十字会成为政府实际上的组成机构，其宗旨中的独立性难以体现。同时善款纳入财政，使得捐赠信息透明化难以实现，有悖现代公益慈善理念。
赵白鸽也承认，中国红十字会与政府的关系较之于其他国家更为密切，有其历史发展因由。
而对比国外情况，美国红十字会人员不由财政供养，其接受来自政府的款项，并非直接拨款，而是政府对具体项目提供的资金，政府与红十字会之间的关系，更类似于购买服务的合作关系。
与特殊地位如影相随的是，中国红十字会自诞生之初，就被赋予公募权，即有权向不特定公众募款。但随着民间社会对公益行为和组织的要求越来越高，红十字会不得不面临公信力流失的困扰。
今年7月底，北京一些国企下发红十字会通知，号召为北京“7·21”特大暴雨灾区捐款。在一家国有钢铁企业中，七个人的部门里，只有两人各捐款100元。而2008年汶川地震时，这个部门给红十字会捐款总数超过2000元。
红会改革要“去行政化”，同时又要“加强政府领导”纠结，纠结，很纠结。
《意见》中提到，公开透明是提升红十字会社会公信力的重要保证，信息化建设则是重要手段。《意见》要求各级红十字会做到资金募集、财务管理、招标采购、分配使用等捐赠信息公开透明，保障捐赠人和社会公众的知情权、监督权。
但在上海金融与法律研究院研究员李华芳等学者看来，只有公益市场的竞争，才能迫使红十字会提升专业性、提高效率以获得市场扩大影响，最大化地为人道救助的效力，并重新赢得公众信任。因而，红十字会的改革，最关键一点是“去行政化”。
李华芳曾撰文指出，中国1978年以来的历次改革经验表明，剥离政府、明晰产权、自我负责、专业运行，是未来中国红十字会以及类似机构的出路所在。
在去行政化这一点上，此次发布的《意见》并未过多着墨，只模糊提到“理顺政府与红十字会的关系”。但在具体条款上，却将政府与红十字会进一步捆绑。
比如，《意见》要求，各级政府要把红十字会工作列入重要议事日程，在编制国民经济和社会发展规划时，同步编制红十字事业发展专项规划。政府分管联系领导要定期听取红十字会工作汇报，专题研究和指导红十字会工作，帮助解决红十字事业发展过程中遇到的困难和问题。
此外，《意见》还要求，各级政府加大对红十字事业的财政投入，逐步增加对红十字事业的经费投入。
“规划需要政府编制，汇报需要政府听取，拨款由政府给予，这和去行政化背道而驰。”一位不愿具名的公益学者评价。他认为，彻底去行政化的改革，必须从财务、人事两项制度入手，红十字会由财政供养的体制不变，改革将走入歧路。
改革设计者并非没有意识到这一点，但在他们看来，在短期内剥离全部行政拨款、人事编制并不现实。“我们去地方上调研，他们听说是要来改革的都害怕，说你们要把我们公务员抹了，不当公务员，所有利益不都没了。这就是改革的难处，如果所有被改革者都反对，改革就走不下去。”杨团解释说。
因此，未来的“去行政化”改革可能选择曲线路径。在财务上，将政府拨款与捐赠收入分离，捐赠收入对公众公开;在人事上，加强志愿者建设和外聘无编制人员，降低体制内人员的份额，同时加强基层选举，弱化政府任命。
红会庞大的组织，需要瘦身。
瘦身行动
无论理想和现实有多大差距，不管改革路径需要怎样迂回，红十字会改革，都要通过其内部系统加以执行。
中国的红十字会是一套庞大组织系统，其枝节遍布31个省区市，并以行政层次和地域为界，延伸至所有县市乃至乡村。
统计显示，中国现有具备独立法人地位的各级红十字会9.5万余个，其中大部分分布在县级以下。截至2011年，中国红十字会全国核定的编制内人数1.12万人，会员则多达2658万人。
以陕西省为例，全省各级红十字会基层组织有1431个，其省级红十字会编制20人，下辖10个地市均有独立红十字会组织，编制数在10人左右，各地市所辖的73个县也设有红十字会，编制2人-3人。全省红十字会系统编制内人员325个，皆参照公务员管理。
而这个系统还在扩张，比如在陕西省安康市的石泉等县，正将红十字会分支延伸到所有下辖乡镇和村庄，名为“加强组织建设”。在陕西省红十字会人士看来，这一举措，可使红十字会建制、网络更为完整，便于开展工作、上传下达。
按照现行体制，各级红十字会组织，虽共享一个红十字品牌，但都实行属地管理，接受同级财政拨款，领导由同级政府任命。这意味着，红十字会主要向同级政府负责，而非向上级红十字会负责，也非向公众负责。
同时，每个红十字会组织都可独立开展业务，且拥有公募资格和单独账号。“市县一级红十字会自行开展的业务、募集的资金，我们无权过问。”陕西省红十字会人士说。
上述人士认为，目前真正有效的监督，是同级政府对红十字会的审计。但实际上，陕西省审计厅只对陕西省红十字会的财政拨款部分进行年度审计，而其数额更大的公众捐赠部分，则未纳入审计之列。
在杨团看来，县级以下的基层红十字会缺少监管，风险过大。
对此，改革的第一步就是清理各级县以下基层红十字会组织，现有的改革思路是将它们全部转轨成志愿者组织，不再是一级独立的法人机构。
此外，《意见》还提出了完善红十字会法人治理结构的要求，包括优化理事会、常务理事会人员构成，提高执行委员会的执行力，完善专家咨询论证制度，健全民主决策程序等。
虽然目前红十字会普遍建立了理事会制度，但却形同虚设。比如陕西省红十字会的理事会共有成员99人，多为省内政、商、学界知名人士，实际上每年只召开一次大会，审议工作报告。而真正的决策机构，则是常务副会长、专职副会长、秘书长组成的执行委员会。
而在真正完善的慈善组织内部治理结构中，理事会成员应当来源广泛，具备公共性，作为决策机构，其与作为执行层的秘书长应形成权力制衡。
目前在各级红十字组织之外，还存在多家红十字基金会，它们皆为在民政系统注册的独立社会组织。红十字品牌下，两大序列并存，这一现象为中国独有，也屡次遭到红十字国际委员会批评。
同以陕西为例，2010年，陕西省红十字会常务副会长赵玉哲退休，创立陕西省红十字基金会，在陕西省民政厅注册，拥有独立理事会。这家机构名义上虽由陕西省红十字会主管，但实际并无隶属关系，且两者业务多有重合。陕西省红十字会人士对基金会“不受本系统管辖”有不同意见，但碍于其领导为本系统退休干部，最终不了了之。
理顺红十字基金会与红十字会的关系，也在改革者的考虑中。杨团透露，未来，希望能逐步将各家红十字基金会剥离出去，最终不再使用红十字品牌。“毕竟国际红十字运行的基本原则之一就是统一，任何一个国家只能有一个红十字会。”
改革最大的难点：红会是上级红会的孩子，还是地方政府的孩子?
改革设计者认为，全系统改革若想成功，须加强中国红十字会对各地方红十字会的控制。
按照《中国红十字会章程》第六条的规定，中国红十字会会对内指导全国红十字会的工作，而实际上，这一指导关系非常薄弱，目前各级红十字会均为属地管理，向同级政府负责。
对此，地方红十字会则存异议。“红十字会本质上不是政府机关，不能用行政方式来加强管理。总会应该把相关的规则制定好，使用行政手段是滑稽的。”一位不愿具名的市级红十字会负责人说。
陕西省红十字会人士对此也表示疑虑，其建会以来，各届负责人大多为陕西省退休干部，“总会恐怕很难干涉人事任命”。
现时红十字会与政府之间紧密的人事、财政关联下，利益格局已经成型。中国红十字会面临的最大难题是，怎么说服地方改革。
深圳市红十字会专职副会长赵丽珍认为：“总会对分会没有任何经济上的支持，分会肯定会以地方为主。”而实际上，人财物的投入与权力总是要相辅相成。
对此，现实的选择是，自上而下分配项目、下拨资金。
这一点已在强化。据陕西省红十字会人士介绍，自今年开始，中国红十字会的全国性统一项目比例增加，例如“博爱进万家”等活动，每个县给予30万元，再要求地方红十字会配套资金，而对类似项目，中国红十字会将有专项审查。
但是这种自上而下的“分粥”行动，又违背了慈善原则。例如，中国红十字会向下拨付的项目资金，除财政拨款外，有一部分来自捐赠收入，而捐赠收入的使用，应当首先征得捐赠人同意，若大规模向下级拨付，难以保证捐赠人意志得到体现。
此外，由于各地红十字会募款能力参差不齐，在一些捐赠收入不多的地方红十字会，难以筹措配套资金，只得转向同级政府要求财政支持，这又进一步增加其行政依附。
“从管理学的角度来看，资金来源于总会的项目，当然应该由总会加强监督，但我们自己跟企业签订协议的项目，就应该由我们来监督。即便是交给总会监督，总会只有那么多的人员，怎么能监督得了呢?”南京市红十字会副会长刘霞表示。
杨团透露，自《意见》内部征求意见以来，尚没有一个地方红十字会愿“挺身而出”，先行试点，“目前仍在动员阶段”。